بازسازی دوباره ساختارها
بر اساس گزارشهای بانک جهانی درباره شاخصهای حکمرانی، کشورهایی که در مؤلفههایی مانند حاکمیت قانون، کیفیت تنظیمگری و کنترل فساد در نیمه بالای جدول جهانی قرار دارند، طی بیست سال گذشته بهطور متوسط رشد سرانهای بیش از دو برابر کشورهای نیمه پایین تجربه کردهاند. تفاوت میان رشد سالانه ۱.۵درصد و ۳.۵درصد شاید در کوتاهمدت چشمگیر نباشد، اما در افق بیستساله به شکافی بزرگ در سطح رفاه عمومی تبدیل میشود. این تفاوت نه ناشی از تفاوت در منابع طبیعی، بلکه محصول تفاوت در ثبات قواعد و قابلیت پیشبینی سیاستهاست.
در چنین بستری، رفتار شهروندان و فعالان اقتصادی قابل فهم میشود. آلبرت هیرشمن در تحلیل خود از واکنش کنشگران به افت عملکرد نظامها، سه گزینه را مطرح میکند: وفاداری، اعتراض و خروج. تعادل میان این سه واکنش، شاخص سلامت یک نظام است. هنگامی که امید به اصلاح وجود دارد، وفاداری تقویت میشود. اگر کانالهای بیان مطالبات فعال باشد، اعتراض به اصلاح منجر میشود. اما زمانی که تجربههای پیدرپی بینتیجه بماند و پاسخگویی نهادی تضعیف شود، خروج به گزینهای عقلانی تبدیل میشود.
خروج در دنیای امروز صرفا مهاجرت فیزیکی نیست. آمار سازمان همکاریهای اقتصادی و توسعه نشان میدهد در برخی کشورهای منطقه غرب آسیا و شمال آفریقا، بیش از ۳۰درصد مهاجران را افراد دارای تحصیلات عالی تشکیل میدهند. همزمان، کاهش نرخ تشکیل سرمایه ثابت از سطوح بالای ۳۰درصد تولید ناخالص داخلی به کمتر از ۲۰درصد در برخی اقتصادها، نشانهای از خروج سرمایه و کاهش افق سرمایهگذاری است. علاوه بر آن، رشد اقتصاد غیررسمی، کاهش مشارکت حرفهای نخبگان و افزایش تمایل به فعالیتهای کمریسک و کوتاهمدت، اشکال پنهانتری از همین منطق خروج به شمار میآیند.
داگلاس نورث تأکید میکند که نهادها برای کاهش نااطمینانی شکل میگیرند. اگر خود به منبع نااطمینانی تبدیل شوند، هزینه مبادله افزایش مییابد و انگیزه سرمایهگذاری بلندمدت تضعیف میشود. تغییرات مکرر مقررات، تصمیمهای ناگهانی در حوزه تجارت، ارز یا مالیات، و اجرای سلیقهای قوانین، افق پیشبینیپذیری را کوتاه میکند. در چنین فضایی، بنگاهها پروژههای بلندمدت را کنار میگذارند و به فعالیتهایی روی میآورند که بازده سریع اما ارزش افزوده پایین دارند. نتیجه، کاهش بهرهوری کل عوامل تولید است؛ شاخصی که در بسیاری از اقتصادهای در حال توسعه طی دهه اخیر نزدیک به صفر یا حتی منفی بوده است.
دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون نیز نشان میدهند که تفاوت میان کشورها بیش از آنکه به منابع مربوط باشد، به کیفیت نهادهای سیاسی و اقتصادی بازمیگردد. کشورهایی که دسترسی به فرصتها، بازار و اعتبار را رقابتی و قانونمند سامان دادهاند، رشد باثباتتری داشتهاند. بر اساس شاخص ادراک فساد، کشورهایی که امتیاز بالاتر از ۶۰ از ۱۰۰ دارند، بهطور متوسط دو برابر کشورهایی با امتیاز زیر ۴۰ سرمایهگذاری مستقیم خارجی جذب کردهاند. این تفاوت بازتاب محاسبه ریسک نهادی توسط سرمایهگذاران است.
در بسیاری از اقتصادهای وابسته به منابع طبیعی، نوسان درآمدهای ارزی این مشکل را تشدید میکند. در سالهایی که قیمت نفت یا مواد خام افزایش مییابد، هزینههای جاری دولت رشد میکند؛ اما با افت قیمتها، امکان تعدیل سریع هزینهها وجود ندارد و کسری بودجه افزایش مییابد. تجربه تطبیقی نشان میدهد کشورهایی که صندوقهای تثبیت مالی و قواعد سختگیرانه انضباط بودجهای ایجاد کردهاند، نوسان رشد اقتصادی خود را تا یکسوم کاهش دادهاند. بنابراین مساله، داشتن منابع نیست؛ بلکه کیفیت مدیریت منابع است.
در چنین شرایطی، تکیه بر تغییر افراد بدون اصلاح سازوکارها راهگشا نیست. جمله مشهور منسوب به آلبرت اینشتین که «نمیتوان مسائل را با همان سطح تفکری حل کرد که آنها را ایجاد کرده است»، بهخوبی نشان میدهد مساله در سطح عقلانیت تصمیمگیری است. اگر نظام ارزیابی عملکرد، شفافیت بودجهای، استقلال نهادهای نظارتی و ثبات مقررات اصلاح نشود، جابهجایی مدیران تغییری پایدار ایجاد نمیکند.
تجربه برخی کشورها نشان میدهد اصلاح نهادی به معنای تضعیف دولت نیست، بلکه به معنای افزایش کیفیت آن است. کرهجنوبی در دهه ۱۹۶۰ تولید سرانهای کمتر از ۱۰۰ دلار داشت، اما با ایجاد بوروکراسی حرفهای، پیوندزدن حمایتهای دولتی به شاخصهای عملکردی مشخص و تمرکز بر توسعه صادرات صنعتی، طی چهار دهه به جمع اقتصادهای پیشرفته پیوست. سهم صادرات صنعتی این کشور از کمتر از ۵درصد تولید ناخالص داخلی در اواسط دهه ۱۹۶۰ به بیش از ۴۰درصد در دهه ۱۹۹۰ رسید. حمایتها نه بهصورت دائمی، بلکه مشروط به تحقق اهداف تولیدی و صادراتی بود. این انضباط نهادی، رابطه دولت و بنگاه را از توزیع امتیاز به ارزیابی عملکرد تغییر داد.
مطالعات تطبیقی نشان میدهد کشورهایی که در شاخص اثربخشی دولت بالاتر از میانگین جهانی قرار دارند، نرخ بیکاری جوانان در آنها بهطور متوسط کمتر از ۱۲درصد است، در حالی که این نرخ در کشورهای با اثربخشی پایینتر گاه به بیش از ۲۵درصد میرسد. همچنین دامنه نوسان تورم در گروه نخست بهمراتب محدودتر است. ثبات اقتصادی، پیش از آنکه محصول سیاستهای کوتاهمدت پولی باشد، نتیجه اعتماد به قواعد پایدار است.
اکنون بسیاری از کشورهای در حال توسعه در نقطه حساسی قرار دارند. افزایش تمایل به مهاجرت تحصیلی، رشد تقاضا برای انتقال سرمایه، گسترش اقتصاد غیررسمی و کاهش نرخ مشارکت اقتصادی زنان و جوانان، همگی نشانههایی از فعالشدن منطق خروجاند. این نشانهها به معنای بستهشدن کامل مسیر اصلاح نیست، اما هشدار میدهد که پنجره فرصت محدود است.
بازسازی اعتماد عمومی مستلزم اقداماتی همزمان است: تثبیت قواعد کلان اقتصادی و پرهیز از تصمیمهای ناگهانی؛ شفافیت در قراردادها و بودجه عمومی؛ تقویت نهادهای نظارتی مستقل؛ و پیوندزدن حمایتهای دولتی به نتایج قابل سنجش. چنین رویکردی شاید در کوتاهمدت با مقاومت ذینفعان وضع موجود مواجه شود، اما در میانمدت هزینههای خروج سرمایه و نیروی انسانی را بهمراتب کاهش میدهد.
توسعه پیش از آنکه مسالهای فنی باشد، مسالهای نهادی است. کشورهایی که توانستهاند از دام رشد پایین و بیثباتی مزمن عبور کنند، قواعد بازی را بازتعریف کردهاند. آنها نشان دادهاند که دولت میتواند هم مقتدر باشد و هم پاسخگو؛ هم راهبر باشد و هم قابل ارزیابی. اگر این بازتعریف بهموقع انجام شود، وفاداری اجتماعی تقویت میشود، اعتراض به سازوکار اصلاح تبدیل میگردد و خروج از راهبرد غالب به گزینهای حاشیهای بدل میشود. اما اگر اصلاح نهادی به تعویق افتد، سرمایه انسانی و اجتماعی پیش از آنکه بحران رسمی اعلام شود، مسیر خود را تغییر خواهد داد. انتخاب همچنان ممکن است، اما زمان در چنین بزنگاههایی بهسرعت سپری میشود.
* پژوهشگر اقتصاد بخش عمومی
