استقلال بانک مرکزی در ایران؛ از نظریه تا عمل
در دهه۱۹۸۰ میلادی با پشتوانه شواهد تجربی متعددی بهویژه در زمینه کاهش تورم و بهبود رشد اقتصادی، تقویت شد. با این حال، به مرور زمان کاستیها و محدودیتهایی در استقلال بانکهای مرکزی آشکار شد و پژوهشگران اقتصادی به این جمعبندی رسیدند که الگوی استقلال بانک مرکزی برای همه کشورها با ساختارهای اقتصادی متفاوت به یک شکل پاسخگو نیست و نتایج آن بسته به شرایط مالی و نوع حکمرانی کشورها تغییر میکند و میتوان انتظار داشت تحت نقض عوامل ساختاری و نهادی، رابطه منفی استقلال بانک مرکزی با نرخ تورم تا درجه زیادی تضعیف شود.
در ایران نیز اقتصاد در سالهای اخیر با تورم شدید و نوسانات آن روبهرو بوده است. گروهی از اقتصاددانان و سیاستگذاران، دلیل این وضعیت را در نبود استقلال کافی بانک مرکزی میدانند. قانون جدید بانک مرکزی که در خرداد سال ۱۴۰۴ اجرایی شد، به دنبال تقویت این استقلال است. اما باید در نظر داشت که ویژگیهای ساختاری اقتصاد ایران (مانند کسری بودجه ساختاری، شوکهای تورمی با منشأ خارجی، وابستگی به درآمدهای نفتی، ناکارآیی نظام مالیاتی، عدم توسعهیافتگی بازارهای مالی، بازار ارز و کیفیت حکمرانی) سبب میشود اثرگذاری استقلال بانک مرکزی مشابه کشورهای توسعهیافته نباشد. حتی در برخی شرایط، افزایش استقلال بانک مرکزی میتواند رکود اقتصادی یا تضعیف سیاستگذاری پولی را در پی داشته باشد. یادداشت حاضر نشان میدهد که استقلال بانک مرکزی در ایران نتوانسته است تجربه کشورهای توسعهیافته در بهبود رشد اقتصادی و کنترل تورم تکرار کند و دلایل این امر را باید در ساختارهای اقتصادی و نهادی جستوجو کرد. به عبارت دیگر، اجرای استقلال بانک مرکزی در اقتصاد ایران میتواند در آینده بحثهای نظری تازهای را برانگیزد.
بهدلیل ماهیت درونزای پول در شرایط فعلی اقتصاد کشور، تحقق موثر این استقلال برای دستیابی به اهدافی چون مهار تورم و افزایش رشد اقتصادی با چالشهای متعددی مواجه است. مهمترین این چالشها به ساختار اقتصاد ایران و نقش دولت در آن بازمیگردد. ازاینرو، ضروری است در مرحله گذار ابتدا اصلاحات ساختاری در هر یک از زمینههای نظام بودجهریزی دولت، کیفیت حکمرانی از منظر کارآیی و اثربخشی دولت و رقابتی کردن بازار ارز به گونهای که بتواند نرخ بهینه و کارآ را تعیین کند، مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد. سپس بحث استقلال بانک مرکزی در چارچوب قانون و همکاری با دولت مطرح شود.
استقلال بانک مرکزی و سیر تحولات آن
قبل از بحث در مورد استقلال بانک مرکزی در اقتصاد ایران لازم است که نگاهی به سیر تحولات استقلال این نهاد داشته باشیم از این رو در نمودار (۱)، سیر تحولات استقلال بانک مرکزی ایران در بازه زمانی ۱۳۵۰ الی ۱۴۰۲ بر اساس شاخص کوکرمن، وب و نیاپتی (۱۹۹۲) نمایش داده شده است. همانطور که در نمودار (۱) نیز مشاهده میشود، استقلال بانک مرکزی از سال ۱۳۵۰ تا به امروز به شدت تحتتاثیر تحولات سیاسی و اقتصادی قرار گرفته است.
نمودار (1)، گویای آن است که پس از تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال 1362، استقلال بانک مرکزی، کاهش چشمگیری پیدا کرده است. در واقع، قانون عملیات بانکی بدون ربا، یک نقطه عطف بسیار مهم بود؛ زیرا بر اساس این قانون، بانک مرکزی به جای یک نهاد مستقل به ابزار و بازوی اجرایی سیاستهای اقتصادی دولت تبدیل شد. این قانون، کنترل سیاستهای پولی و اعتباری را از بانک مرکزی سلب و به مجمع عمومی بانک مرکزی (که اکثریت اعضای آن دولتی هستند) و هیات دولت واگذار کرد. علاوه بر این، در طی این دوره، دولت برای تامین هزینههای جنگ تحمیلی به شدت به منابع بانک مرکزی وابسته بود که چنین امری اثر خود را در کاهش استقلال بانک مرکزی بر جای گذاشته است.
پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز برنامه نخست توسعه پس از انقلاب اسلامی، دولتها درصدد بازسازی اقتصاد بودند. این دوره با یک افزایش جزئی در شاخص استقلال بانک مرکزی همراه بود که نشاندهنده تلاشهایی برای بازگرداندن ثبات به اقتصاد کلان و کاهش وابستگی به منابع بانک مرکزی است. با این حال، چنین افزایشی ناپایدار بوده و استقلال بانک مرکزی به سطوح بالاتری دست پیدا نکرده است. در طول دهه 80، استقلال بانک مرکزی در یک سطح نسبتا پایین و با نوسانات اندک تثبیت شد. این وضعیت نشان میدهد که با وجود تغییرات مدیریتی و سیاسی، ساختار قانونی و نهادی حاکم بر بانک مرکزی تغییرات اساسی نکرده و این نهاد همچنان زیر نظر دولت فعالیت میکرد. دهه 90 و اوایل دهه 1400 را میتوان پرتلاطمترین مقطع زمانی در نمودار (1) در نظر گرفت. خروج آمریکا از قرارداد برجام و بازگشت تحریمهای اقتصادی در کنار همهگیری ویروس کووید-19، لزوم تسهیلهای پولی و همراهی بانک مرکزی را میطلبید.
عوامل یادشده، فشار بیسابقهای بر دولت وارد کرد. در چنین شرایطی، دولتها برای مدیریت بحران و جبران کسری بودجه، بهطور فزایندهای به منابع بانک مرکزی و چاپ پول روی آوردند. این نیاز به تامین مالی فوری، استقلال بانک مرکزی را به پایینترین سطوح خود رساند؛ زیرا دولتها نیاز داشتند، بدون محدودیتهای نهادی، سیاست پولی را برای مقاصد کوتاهمدت خود تنظیم کنند. البته باید به این نکته نیز اشاره کرد که پس از سال1400 پیگیری سیاست کنترل مقداری ترازنامه و افزایش بیسابقه نرخ بهره اسمی منجر به افزایش در استقلال بانک مرکزی شده است. بهصورت کلی میتوان افزود که استقلال بانک مرکزی در ایران به تغییرات سیاسی و اراده دولتها برای توجه و احترام به استقلال بانک مرکزی بستگی دارد. بر این اساس، استقلال بانک مرکزی بیش از آنچه تابع قوانین پولی-بانکی باشد به تغییرات سیاسی، نوع رویکرد و نگاه دولتها به بانک مرکزی بستگی دارد.
شاهد چنین امری تغییر دولت در سال۱۳۹۲ و امضای برجام در سال۱۳۹۴ است که با کاهش محدودیتهای بینالمللی، افزایش صادرات نفت و بهبود دسترسی دولت به منابع ارزی، موجب کاهش نیاز به استقراض از بانک مرکزی و در نتیجه تقویت نسبی استقلال این نهاد شد. در این دوره، انضباط مالی دولت بهبود یافت، رشد پایه پولی کنترل شد و بانک مرکزی توانست تا حدی سیاستهای پولی خود را مستقل از فشارهای بودجهای اجرا کند. با این حال، این استقلال پایدار نماند و با بازگشت تحریمها و کاهش درآمدهای ارزی پس از سال۱۳۹۷، وابستگی دولت به منابع بانک مرکزی مجددا افزایش یافت و استقلال بانک مرکزی دوباره تضعیف شد.
عملکرد استقلال بانک مرکزی در اقتصاد ایران
نقطه آغازین تئوریهای استقلال بانک مرکزی بر پایه تحلیل رفتار سیاستمداران قرار دارد؛ زیرا محدودیتهای ناشی از انگیزههای سیاستگذاران باعث اتخاذ سیاستهای غیر بهینه میشود. دلیل اصلی نیز این است که سیاستمداران بهصورت صلاحدیدی رفتار میکنند. با فرض اینکه سیاست پولی میتواند بر تورم تاثیرگذار باشد، باید پذیرفت که تصمیمات اقتصادی مختلف بر پایه انتظارات عوامل اقتصادی از سیاستهای پولی آتی خواهد بود. در یک سیستم که تصمیمگیری بهصورت صلاحدیدی است، سیاستگذاران میتوانند، تصمیمات سیاسی از قبل اعلامشده را تغییر دهند و به همین دلیل میتوانند تورم بیشتری از آنچه قبلا عوامل اقتصادی انتظار داشتند، ایجاد کنند. بنابراین مشکل ناسازگاری زمانی سیاستگذاری باعث میشود، تورم بهوجودآمده در نتیجه سیاستهای صلاحدیدی متفاوت از تورمی باشد که در صورت اتخاذ سیاست بهینه بهوجود میآمد.
یکی از پیشنهادهایی که برای کنترل ثبات سطح قیمتها ارائه شد، بر پایه وجود یک بانک مرکزی مستقل است. از دهه1980 میلادی، ایده وجود بانک مرکزی مستقل برای ثبات سطح قیمتها، طرفدارانی پیدا کرد. بخشی از دلایل گسترش ایده استقلال بانک مرکزی به موفقیت بانک مرکزی آلمان (یکی از مستقلترین بانکهای مرکزی دنیا) در دستیابی به یک نرخ تورم نسبتا پایین برای چندین دهه برمیگردد. در خلال سالهای 1970 الی 1990 میلادی، متوسط نرخ تورم در جمهوری فدرال آلمان برابر 3.8درصد بود که در میان اقتصادهای بزرگ جهان پایینترین نرخ تورم بوده است (کوکرمن، 2008). اکنون سوالی که مطرح میشود آن است که یک بانک مرکزی مستقل چگونه به دستیابی به نرخ تورم پایینتر منجر خواهد شد؟ یک بانک مرکزی مستقل از طریق سه فرآیند به کاهش نرخ تورم منجر خواهد شد:
1. برخی محققان، نظیر بوکانان و واگنر (1977) به فرآیند «دیدگاه انتخاب عمومی» اشاره کردهاند. آنها بیان میکنند که بدون وجود استقلال، فشار زیادی بر بانک مرکزی وجود خواهد داشت که در راستای ترجیحات دولت عمل کند. بنابراین اگر رئیس بانک مرکزی استقلال کافی نداشته باشد و بهراحتی توسط دولت عزل و نصب شود، بانک مرکزی نمیتواند سیاست پولی مستقل از دولت داشته باشد. در این صورت بانک مرکزی کنترل سیاست پولی را در اختیار دولت قرار میدهد و در این حالت سیاست عرضه آسان پولی انتخاب و بهکار گرفته میشود.
2. اگر دولت این قدرت را داشته باشد که سیاست صلاحدیدی پولی را به بانک مرکزی دیکته کند، این انگیزه را خواهد داشت که بهمنظور کاهش نرخ بیکاری در کوتاهمدت سیاستهای انبساطی پولی را بهکار گیرد. اگر دولت بخواهد بهطور مکرر از این ابزار استفاده کند، انتظارات تورمی شکل میگیرند و درنهایت تورم افزایش خواهد یافت، بدون اینکه بیکاری کاهش یابد. به همین دلیل بیان میشود که بانکهای مرکزی مستقل میتوانند تورم را کاهش دهند، بدون اینکه بر بخش واقعی اقتصاد تاثیر منفی داشته باشند. به این نحوه تاثیر بانک مرکزی بر کاهش تورم، بدون کاهش در تولید، «ناهار مجانی بانک مرکزی» میگویند.
3. سارجنت و والاس (1982) بیان میکنند، هنگامی که سیاست مالی بر سیاست پولی غالب باشد، بانک مرکزی نمیتواند بر مقدار کسری بودجه دولت تاثیرگذار باشد. در این حالت سیاست پولی بهصورت درونزا و تابعی از کسری بودجه دولت درمیآید و بانک مرکزی کنترلی بر سیاست پولی نخواهد داشت. این عدم کنترل باعث بیثباتی پولی و نوسانات تورم خواهد شد (مایزل و بارون، 2009).
پس از بررسی اجمالی ادبیات مرتبط با استقلال بانک مرکزی، اکنون میتوان به بررسی این مفهوم در قالب یک تحلیل نموداری برای اقتصاد ایران پرداخت. در نمودار (2) روند رشد اقتصادی همراه با شاخص استقلال بانک مرکزی ایران آورده شده است.
با نگاه به نمودار (2)، به وضوح مشاهده میشود که شاخص استقلال بانک مرکزی ایران نتوانسته از نوسانهای رشد اقتصادی بکاهد یا آن را بهطور پایدار در قلمرو مثبت نگه دارد. دلایل این امر را میتوان در چند محور کلی توضیح داد:
۱. غلبه کامل شوکهای خارجی و سیاسی بر اقتصاد ایران: اقتصاد ایران در چند دهه گذشته تحتتاثیر شوکهای بسیار بزرگی بوده که اثر آنها به مراتب قویتر از اثر سیاستگذاری مستقل پولی بوده است. شوکهایی نظیر جنگ تحمیلی در دهه60، شوکهای مثبت قیمتی نفت در دهه80 و تحریمهای شدید بینالمللی بهویژه از دهه90 به بعد، مسیر رشد اقتصادی را کاملا تعیین کردهاند. بنابراین حتی یک بانک مرکزی کاملا مستقل هم توان مقابله با تاثیرات تحریم بر درآمدهای ارزی، تجارت خارجی و سرمایهگذاری را نخواهد داشت.
۲. سیاستهای بودجهای و مالی دولت: استقلال بانک مرکزی زمانی معنادار است که بتواند در برابر فشار دولت برای چاپ پول و تامین کسری بودجه مقاومت کند. در ایران، بودجه دولت به شدت وابسته به درآمدهای نفتی است. وقتی درآمدهای نفتی زیاد است، دولت بودجههای انبساطی تصویب میکند و وقتی این درآمدها کم میشود، با کسری بودجه عظیم مواجه میشود. در این شرایط، فشار برای تامین کسری بودجه از طریق بانک مرکزی (چاپ پول) بسیار قوی است. بنابراین، حتی اگر بانک مرکزی از نظر قانونی مستقل باشد، در عمل مجبور به تبعیت از خواست دولت برای پولپاشی میشود. این امر منجر به تورم بالا و بیثباتی در سطح خرد اقتصاد میشود که خود مانع اصلی رشد اقتصادی پایدار است.
۳. هدفگذاری متعارض: در ایران بانک مرکزی بهطور همزمان با اهداف متعارضی نظیر کنترل تورم، کمک به رشد اقتصادی و اشتغال و حفظ ثبات نرخ ارز است. در چنین شرایطی، استقلال بانک مرکزی زیر سوال رفته و این نهاد نخواهد توانست که بهطور مستقل تنها بر هدف کمک به رشد اقتصادی متمرکز شود.
۴. ضعف ساختارهای اقتصاد ایران: اقتصاد ایران از دیرباز با مشکلات ساختاری نظیر وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفتی، عدم توسعه بخش خصوصی، وجود بنگاههای دولتی زیانده و نهادهای قدرتمند شبه دولتی و فساد اقتصادی روبهرو بوده است که مجموعه این عوامل مانع از آن میشود که سیاست پولی مستقل بتواند به درستی در اقتصاد منتقل شود و اثر مثبت خود را بر رشد اقتصادی بر جای بگذارد.
بهصورت کلی، نمودار (2) به وضوح نشان میدهد که همبستگی معناداری بین افزایش تدریجی استقلال بانک مرکزی و بهبود رشد اقتصادی وجود ندارد. رشد اقتصادی کماکان تابعی از عواملی نظیر تحریمهای بینالمللی، درآمدهای نفتی و سیاستهای بودجهای دولت است که چنین عواملی کاملا خارج از کنترل بانک مرکزی است. به عبارت دیگر، استقلال بانک مرکزی یک شرط لازم برای رشد پایدار است، اما به هیچ وجه شرط کافی نیست. تا زمانی که مسائل بنیادی سیاسی و ساختاری اقتصاد ایران حل نشوند، افزایش استقلال بانک مرکزی به تنهایی نمیتواند محرک رشد اقتصادی باشد و نمودار (2) نیز، گواه روشنی بر این ادعاست.
در نمودار (3) نیز روند نرخ تورم سالانه همراه با شاخص استقلال بانک مرکزی ایران آورده شده است. همانطور که نمودار (2) نشان میدهد، در اقتصاد ایران بهرغم آنکه طی دهههای اخیر در قوانین و مقررات بر استقلال بانک مرکزی تاکید شده است، این استقلال در عمل نتوانسته منجر به کاهش معنادار نرخ تورم شود. یکی از دلایل اصلی این وضعیت، وجود شکاف قابلتوجه میان استقلال قانونی و استقلال عملی بانک مرکزی است. به بیان دیگر، اگرچه در اسناد رسمی بانک مرکزی از نظر نظری مستقل است؛ اما در عمل بهدلیل فشارهای مالی دولت و کسری بودجه مزمن، ناگزیر از تامین مالی دولت و پوشش کسری بودجه از طریق افزایش پایه پولی میشود. این فرآیند بهطور ساختاری نقدینگی را افزایش میدهد و تورم را در سطح بالا تثبیت میکند. برخی از دلایل این امر در زیر آمده است:
۱. عدم توسعهیافتگی بازارهای مالی و ابزار بدهی: در بسیاری از کشورها، دولتها با انتشار اوراق قرضه در بازارهای مالی عمیق و متنوع، کسری بودجه خود را مدیریت میکنند و فشار مستقیمی به بانک مرکزی وارد نمیشود؛ اما در ایران به علت محدودیت این بازارها، منابع بانک مرکزی بهعنوان یکی از معدود راههای تامین مالی دولت باقی مانده است. این شرایط قدرت سیاست پولی را برای کنترل نقدینگی و تورم محدود میکند. علاوه بر این، ساختار بانکی کشور، شامل سهم بالای بانکهای دولتی و شبهدولتی و الزام به تسهیلات تکلیفی، دامنه اختیارات و کارآیی سیاستهای پولی بانک مرکزی را کاهش داده است. بانک مرکزی در چنین شرایطی کنترل محدودی بر ترازنامه بانکها و رشد اعتبارات دارد و همین امر اجرای سیاستهای انقباضی برای مهار تورم را دشوار میکند.
۲. ضعف چارچوبهای شفافیت سیاست پولی و نبود هدفگذاری تورم: استقلال بانک مرکزی زمانی اثرگذاری واقعی دارد که با شفافیت، پاسخگویی و ابزارهای سیاستی موثر همراه باشد. در ایران هنوز هدفگذاری تورم بهطور رسمی و در چارچوبی نهادینه نشده و ابزارهای سیاستی مانند عملیات بازار باز یا نرخ بهره سیاستی هنوز در مراحل ابتدایی توسعه هستند.
۳. شوکهای ساختاری: در نهایت، اقتصاد ایران در معرض شوکهای ساختاری و بیرونی (مانند تغییرات شدید نرخ ارز، تحریمها و بیثباتی انتظارات تورمی) قرار دارد که اثرگذاری سیاست پولی را حتی در صورت استقلال رسمی بانک مرکزی کاهش میدهد. این شرایط باعث میشود که استقلال بانک مرکزی بیشتر جنبه نمادین و حقوقی داشته باشد تا کارکرد عملی ضدتورمی.
بنابراین میتوان نتیجه گرفت که در شرایط توسعهنیافتگی نهادی و ضعف بازارهای مالی، صرفا اعطای استقلال حقوقی به بانک مرکزی نمیتواند به کاهش پایدار نرخ تورم منجر شود، بلکه این امر نیازمند اصلاحات ساختاری در بودجه دولت، تقویت بازارهای مالی، ارتقای ابزارهای سیاست پولی و ایجاد چارچوب شفاف هدفگذاری تورم است تا استقلال بانک مرکزی بتواند نقش واقعی خود را در کنترل تورم ایفا کند.
* دانشجوی دکترای اقتصاد
